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现代辅警的概念与辅警制度的产生与发展

点击次数:5113 次 发布时间:2013年10月23日

(一)历史传统——现代辅警制度的发祥

现代辅警制度起源于英美法系国家,由于英国近现代警察制度的典 型性,英国的辅警制度以其创设的民 本理念、完备的制度、规范的管理以 及突出的特色与成效对世界各国的辅警制度以深刻影响,当今英国的辅 警制度以及深受其影响的香港辅警 制度为许多国家效仿。因而英国与我国香港地区的辅警制度是世界上 最为典型、最为完备的辅警制度。

欧洲国家警察制度的建立,最早并非在英国,早在17世纪中叶,法国 在路易十四时期就建立了以镇压国 内反抗和对社会进行严密控制为其 主要功能的警察组织。德意志帝国的普鲁士,步法国后尘,于18世纪中叶弗里德里克二世以法国警察制度 为楷模建立了普鲁士警察制度。意大利则在19世纪初叶,仿照法国的 宪兵组织(履行警察职能的军事组 织)创建了意大利的警察组织。法、 德、意等国均为大陆法系国家,大陆 法系集权国家警察制度的建立早于英美法系国家。国家对于暴力使用 的垄断是国家对社会进行控制的手 段,其警察制度的建立为国家维护国内秩序和镇压反抗提供了工具,至此,警察蜕变为社会和公众的异己力 量。

英国吸取了法、德、意等国的教训,社会与公众出于对警察对个人自 由和地方自治干预的恐惧,拒绝在英 国建立警察制度,直到功利主义哲学家杰里米•边沁倡导建立预防性警察的思想,其学生帕垂克•考库继承 了边沁的思想,在理论上系统阐述了 英国传统价值观诸如个人自由、地方自治与警察职能之间的关系,消除了社会与公众对警察干涉的顾虑(英国 民众反对建立警察的论点基于英国 社会的两个信条:个人自由与地方自治),从而清除了在英国建立职业警察制度的主要哲学思想障碍。他 认为,通过警察机构维持秩序、保护 公民符合英国宪法的精神。时任英国内政大臣的罗伯特•皮尔进一 步提出了英国建立职业警察制度的 民本警务原则:( 1)警察依靠公众的 支持履行其职责权力;(2)公众的尊重和赞同意味着在执法工作中公众 心甘情愿的合作;(3)警察使得公众满意,不是靠迎合公众,而是靠公正执法;(4)警察应时刻与公众保持联 系,使传统成为现实,即警察是公众, 同时公众也是警察;(5)警察的职责 是预防犯罪和骚乱;(6)警察工作效 率的评价标准是没有犯罪和骚乱,而 不是警察处理这些问题的表现形式。英国早期的城镇警察被喻为公众的 看门人;早期的乡村警察被喻为公众 的守夜人和更夫。因此,历史上在英 国,根据皮尔“警察是公众,同时公众 也是警察”的思想,民众与警察的界 限并非像大陆法系国家那样泾渭分 明。英国人认为,1829年“新警察” 的出现标志着公共警务在英国的诞 生。但是,1829年还应被视作(“1日”) 私人警务和(“新”)公共警务之间的历史分界线。正如鲍登和约翰斯顿所说:在英国,私人警务形成了公共 警务本身的最初核心,并且在1829年后很长一段时间,私人警务仍具有重要意义。因此,在英国,现代警务 从来就没有被公共部门垄断。[2] 综上所述,为什么从社会公众中 招收兼职志愿者从事警务工作的辅警制度诞生在英国,而不是在大陆法 系国家,其原因就不言而喻了。正由 于英国近现代警察制度的典型性,警 学界一般把1829年作为近现代警察制度的起点。英国警察制度的历史 传统为现代辅警制度的建立提供了 合适的土壤和基础。

(二)警务活动主体多元化—— 现代辅警制度的形成

今天我们探索辅警的属性和内涵,往往局限于辅警自身,并没有将其置于英国警务活动主体结构的变动之中来考查。自上世纪90年代以 来,全球化促使英国的警务工作发生了深刻的变革,公共警务与私人警务原有的平衡被打破了,警务活动主体结构发生剧变。如前所述,尽管公共警务与私人警务并存是英国警务的 传统,然而,在上世纪90年代之前, 公共警务仍占主导地位(非垄断地 位),然而随着全球化及犯罪尤其是有组织犯罪的持续高涨,为有效打击 犯罪,并降低公共开支,节省公共资源,必须控制警察的规模和数量,警 务活动主体结构发生变化。

英国2002年的《警务改革法》 提出了“扩大的警察家族”( Wider police family)概念,此概念正是从事警务活动主体多元化的具体体现。这 一概念反映的从事警务活动的人员 有五类:一是警察( Police Officers), 依据警察法组建,身着警察制服,需 要宣誓,享有逮捕等警察权力。二是文职人员( Civilian Staff),不着警察制服,不宣誓,不享有警察权力,但可以参与警务活动,比如犯罪现场取证、拍照等,对警察提供辅助、支持作用。文职人员的比例是一个不断上升的趋势。比如,在伦敦大都市警察局,警察1.5万人,文职人员1.5万 人;在瑟瑞警察局,警察3000人,文职人员1300人。现在有些助理警察局长已经由文职人员担任,有学者提出将来警察局长也可以考虑由文职 人员担任o [3]三是特别警察(Special Constables),依据警察法组建,身着警察制服,需要宣誓,具有与警察相 同的权力,但有正当职业,不领取薪 金,属兼职志愿者。四是“社区支援 警乍}"( Police Community Support officers),英国《警务改革法》规定, 警长可以将警察机构中的支持性人 员指定为“社区支援警官”,赋予其 执行警务任务时所必需的有限权力。 “以此来支援警察处理较轻微的犯罪和反社会行为,使警察专注于一线任务中。五是保安力量,英国警 察局正在努力推进服务提供者选择 ( Choice of provider)工作,警察活动进一步向其他组织和私人开放,允许其他组织和社会公众提供某些警务服务。比如,一些当地政府、商店、酒吧雇佣的保安力量,也可以参与特定 区域的秩序维持活动。在警务服务领域引入竞争机制,不仅能有效地促进警务服务质量的提高,也给公众比较大的选择权。对于某些警务服务, 他们既可以选择警察,也可以选择其他组织。 2002年的警务改革法还规定警长可以非警务巡逻方案,作为包括地方当局和私人参与的“扩大的警察家族”的一部分,条件是要求雇主与雇员证明他们是“合适且恰当的人选”(即无犯罪记录)。

(三)香港辅警制度——现代辅警制度的典范

我国香港特别行政区警队于1844年香港殖民统治时期正式建立。 当年的警队完全依照英国警察制度为蓝本,经过长达155年的殖民统 治,1997年香港回归祖国,香港警队 也步入了一个新的历史时期。香港警队是香港纪律部队的一支重要力量,为维护香港的繁荣稳定、配合内地公安机关开展执法合作,发挥了重 要作用,作出了卓越贡献。香港警队自20世纪90年代以来一直被国际社会誉为亚洲最佳警队、世界上最优秀及专业的警察机构之一。回归以来,香港的犯罪率和严重暴力案件持续下降,使香港成为世界上犯罪率最 低、最安全的城市之一。取得如此辉煌成就,有赖于其先进的警察体制与 成熟完善的管理制度。

香港的警察制度脱胎于英国的警察制度,在其长期发展演变过程中深受英国警察制度发展变革的影响, 无论从今天香港警队的警务理念,还 是从其组织架构到运行模式均可看到英国警务改革与发展的影子。香港警务主体结构与英国极为相似,主要由三部分组成:

一是编制最大的正规宣誓授衔警察,香港警队的正规警察称为纪律人员( Disciplined Staff)。

二是文职人员( Civilian Staff)。

三是辅助警察( Aux. Staff),香港辅助警察根据《香港辅助警察条例》、《辅助队薪酬及津贴条例》和其 他附属法规的规定组建并进行管理; 香港辅助警察与纪律人员一样,需要 宣誓,评授警衔,着警察制服(但肩章 上多一个“A”字,以与正式警察区 别);辅助警察行使正式警察的相应权力;辅助警察的招募条件和程序与 正式警察基本相同;香港辅助警察接 受严格、全面的警务训练。辅警的主 要职能是:承担内部安保工作,具体工作包括保护重要地点,为各指挥及 控制中心提供支援,以及保卫警署和 领事馆等;在天灾或影响民众的紧急 事故发生时,提供一支后备队伍协助 有关工作;在大型公众活动及其他预 先策划的行动中,支援正规警察执行 人群管理。此外,辅警也会提供后备受训人手,支援正规警队执行日常巡 逻工作,以及在大型活动进行期间, 增补正规警队的一般警务工作。辅 警日常工作由香港警务处各总区指挥官负责调配和指挥,并由警务处行动处支援部协调。

香港辅警主要配属于各级警察行动部门,其组织架构基本上与警务处行动部门相对应。香港设有辅警 总部,由一名辅警总监掌管,内设交 通、通讯、乐队、学警四个部门,主要职责是负责有关辅警的日常行政工作、新招聘辅警人员的训练和辅警职 级晋升等。辅警总部下辖五个辅警 总区,与正式警察的五个陆上总区相对应。各辅警总区由一位辅警总警 司掌管,分为行动、行政两大部分,各 由一位辅警高级警司负责。其中行 动部分又辖一个冲锋队(参与警察巡 逻)、两个特别职务中队(协助警察提 供治安、人群控制等方面的工作)、一 个交通部(协助警察维持交通)。辅警总区又下辖若干警区。辅警警区 警队的组织结构与辅警总区基本一致。

香港辅助警察的警衔职级分四级十一等(香港纪律人员的警衔职级分四级十五等)。辅助警察与正式 警察一起执勤时,在职级相同的情况 下,辅助警察服从正式警察的指挥; 职级不同时,低职级的正式警察服从高职级的辅助警察指挥。

香港辅助警察的训练与警务均有明确的规定:每年必须保证参加7天的警务训练,从事8周的警务工 作。但是,辅警总督察职级以上人员 每月出勤不得超过60小时;辅警高级督察职级以下人员虽无限制,但因岗位少、人员多,实际也只能安排每 人每周最多不超过3天(24小时)的警务执勤工作。综上所述,香港辅助警察与正式警察相比较无论从其从事警务活动拥有的警察权,还是从其 着装、警衔、训练与管理等诸方面与正式警察几无差别。辅助警察与正式警察主要区别是:辅警是兼职志愿者;正式警察是全职工作人员。

香港辅助警察队由社会各阶层志愿人士组成,其悠久的历史可追溯到1914年,当时的辅助警察队称之为特别警察队( Special Constabulary),完全是按照英国特别警察队的模式建立起来的。1959年, 香港特别警察队与后备警察队合并, 正式成立香港辅助警察队(辅警)。初时,辅警只是战争或暴动时的后备应急队伍。今天,辅警的角色已随时日而转变,以配合社会环境的变迁和 时代的需要。香港辅警现已成为当今世界上管理规范、训练有素、综合素质优良的一支辅助警察队伍。

(四)现代辅警的概念与属性

通过对英国及我国香港特别行政区辅警的考查,我们可以对现代辅警作出如下界定:辅警即辅助警察的简称,是依法招募与管理,担负援助警察执法职责、享有警察执法权力, 并且在法官面前宣过誓的兼职志愿人员所构成的职系。这一界定包含以下几个属性:第一,辅警即是警察, 是辅助性警察;第二,辅助警察依法招募并管理;第三,辅助警察的职责 是援助警察执法;第四,辅助警察享有警察执法权;第五,辅助警察需要在法官面前宣誓;第六,辅助警察队伍是由非专职的社会各阶层志愿人士组成;第七,辅助警察队伍具有自成体系,与正式警察类似的警衔、职级序列。上述7个属性是一个完备、 规范的辅警制度必需具备的。根据 上述辅助警察的界定和属性,辅助警察与正式警察的区别主要有3点:其 一,辅警的辅助性,即辅警是辅助、支援正式警察从事警务活动的,辅警在 警务活动中处于从属地位;其二,辅警的非专职性,即辅警均为有其他正当职业的人士兼任;其三,辅警的志愿性,即辅警均为社会各阶层志愿人士担任,基本不领取报酬或只领取少量报酬,具有社会公益性。

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